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闕福生
2025-03-12 09:04
源自證券時報官微
消費稅作為中國第三大稅種，其改革或將在今年有所突破。截至2月13日，天津、湖南、貴州、陜西等7個省份近期均表示，將承接國家部署的稅制改革任務，落實部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方改革。
消費稅改革中，征收環節后移與增量部分下劃地方是改革的重點，兩個措施亦相輔相成。后者可直接提升地方財力，而前者則通過優化稅收征管和引導消費，對地區經濟結構的優化起到重要作用。
受征收能力等因素影響，以“煙酒油車”為代表的消費稅改革進展緩慢。近日，國辦印發《關于推動成品油流通高質量發展的意見》（下稱《意見》），提出健全成品油流通跨部門監管機制，加強成品油流通重點領域監管。受訪專家普遍認為，這為成品油消費稅征收后移提供了制度基礎和政策環境，意味著改革進程或將提速。對于改革是否會引發油價上漲，受訪專家判斷，征管后移雖然存在稅負轉嫁推動油價上漲的可能，但市場競爭、消費者需求變化等因素也會對價格產生抑制作用。
征收環節后移日趨成熟
消費稅改革是今年央地稅制改革的重點任務，有望取得新進展。中央經濟工作會議在部署2025年經濟工作時提出，要統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力。中央財辦有關負責人解讀會議精神時表示，推進財稅體制改革，在零基預算改革、部分品目消費稅征收環節后移等方面爭取新突破。
作為規模僅次于國內增值稅和企業所得稅的第三大稅種，目前消費稅的征收主要發生在生產環節。為促進地方經濟發展和服務改善，2019年國務院就曾明確后移部分消費稅征收環節并穩步下劃地方。考慮到這會對稅收征收提出更高要求，此項改革尚未取得明顯進展。
在近些年財政收支矛盾日益凸顯的背景下，推動消費稅改革，增加地方自主財力，再次成為央地關注的重點。根據2023年發布的《中國稅務年鑒》數據，煙、成品油、小汽車、酒在2022年消費稅收入中占比分別約為51%、31.4%、6.9%和4.6%，四大類合計占比超93%。正因如此，上述四大消費稅品目改革備受關注。
從近期各地財政部門陸續公布的2025年預算草案報告來看，多地對于承接落實國家部署的稅制改革任務表態積極。天津、湖南、貴州、陜西等7個省份明確表示，將落實部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方改革。
在多位受訪專家看來，通過完善管理制度、加強跨部門監管、優化重點領域監管等手段，《意見》為成品油消費稅改革提供制度基礎和政策環境，在一定程度上可以加速成品油消費稅改革的步伐。
“依托成品油批發倉儲企業信息共享，稅務部門可以更精準地掌握成品油流通環節的實際情況，為消費稅征收提供數據支持。”中國人民大學財政金融學院教授代志新在接受證券時報記者采訪時指出。
事實上，成品油消費稅征收環節后移的條件也日趨成熟。中央財經大學財政稅務學院副教授孫鯤鵬告訴記者，從技術和監管基礎層面看，2018年稅務總局要求所有成品油發票均須通過增值稅發票管理新系統中成品油發票開具模塊開具，2019年起加油站稅控系統在全國范圍推廣應用，這些舉措均為消費稅征收環節后移提供技術支撐。
雙管齊下助推地方挖潛增收
消費稅改革中，增量部分下劃地方與征收環節后移相輔相成，兩者雙管齊下共同推進地方財力增加，優化地區經濟結構。按照2019年國務院公開的《關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》（下稱《通知》），改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。
目前消費稅存量部分如何確定“基數”及“增量部分”尚不清晰，而這關系到各省財力變化。受訪專家普遍認為，從短期來看，僅靠增量部分增加地方財力的效果可能不明顯。從長遠來看，若地方的成品油消費市場持續穩定增長，零售環節產生的消費稅增量會不斷積累，將成為地方財力的重要補充。
“隨著經濟發展，居民汽車保有量上升，物流行業對成品油的需求增多，帶動地方成品油消費量增加，零售環節的消費稅也會相應增長，進而顯著提升地方財力。”孫鯤鵬表示，此次改革將促使地方更加關注消費市場，為了增加消費稅收入，地方政府會積極優化營商環境，吸引更多與成品油消費相關的產業，如物流、汽車服務等，帶動地方經濟發展，間接地增加地方的財政收入來源，增強地方財力。
而在優化區域經濟結構方面，消費稅在生產環節征收，使得稅收活動主要集中在煉油企業更為集中的少數省份。“這與消費地稅收貢獻不匹配，不能完全體現受益原則。”上海交通大學財稅法研究中心副主任王樺宇向記者表示，征收后移將有效改善這一局面，使得稅收收入分布更均衡。
不過，由于各地經濟情況存在差異，征收環節后移對各地財政影響程度也將出現分化，成品油消費量大的地區財力增長將更加明顯。王樺宇指出，相對而言，消費市場活躍地區、交通樞紐省份以及工業集中地區更加受益。
改革引發油價上漲？
對于普通消費者而言，無論成品油消費稅在哪個環節征收，最終都會在油價中體現。那么，此次征收環節的改革對于油價會造成怎樣的影響，是否會引發油價上漲？
理論上，若消費稅征收從生產環節后移至零售環節，煉油廠銷售產品時因無需繳納消費稅，產品出廠價格可能下降，如果生產企業對出廠價格不做價格調整，則這部分成本仍將向消費者傳遞。同時，在零售環節征稅，可能增加零售企業的合規成本，此項成本也可能通過價格調整轉嫁給消費者，從而推高成品油售價。
不過，在多位受訪專家看來，雖然存在稅負轉嫁推動油價上漲的可能，但市場競爭、消費者需求變化等因素也會對價格產生抑制作用。王樺宇指出，如果市場競爭激烈，企業為保持市場份額，可能自行消化部分成本，價格上漲幅度也可能有限甚至不上漲。因此，是否造成價格上漲取決于行業內的價格形成機制、市場競爭狀況和相關企業的定價策略。
“在零售環節征收消費稅將增強價格透明度，消費者對于價格變化更為敏感，若價格上漲，消費者可能會減少消費或選擇更經濟的出行方式，這會促使企業謹慎調整價格，抑制價格過度上漲。”孫鯤鵬指出，新能源汽車的快速發展，使得消費者在出行能源選擇上有更多替代方案，進一步約束成品油價格的上漲空間。
黨的二十屆三中全會提出“完善成品油定價機制”。受訪專家普遍認為，這為成品油消費稅征收后移背景下的定價機制調整指明方向。王樺宇認為，未來成品油定價將向著更加市場化、透明化和聯動化的方向調整。增強市場在價格形成中的決定性作用，使價格更貼近實際成本和國際市場波動；通過完善價格公示制度和數據公開，確保價格制定和調整過程公開透明；同時，引入動態調整機制，快速適應稅收政策、國際油價和市場需求的變化，并通過價格調節基金等緩沖機制平滑價格波動。
值得一提的是，結合當前經濟形勢看，成品油消費稅改革短期內面臨一定挑戰。王樺宇認為，經濟增長動能進一步增強，企業盈利能力提升，對稅收政策調整的承受能力提高時，是最為適宜的改革推進時機。
