券商中國
王小芊
2025-03-12 18:58
重啟土地儲備專項債券，旨在推動房地產市場止跌回穩
曾一度火爆的土地儲備專項債券被叫停后，今年再次重啟，旨在推動房地產市場止跌回穩。
近日，自然資源部、財政部公開《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》（下稱《通知》），明確了土地儲備專項債重啟后具體操作細節，相比此前規定有一些明顯變化。
中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，此次新規出臺的主要目的是借重啟土地儲備專項債，來推動房地產市場止跌回穩。土地儲備專項債優先支持存量閑置土地，即企業無力或無意愿繼續開發、已供應未動工的房地產用地等。這可增強土地調控能力，有利于緩解地方政府和房地產企業的流動性和債務壓力。
“這次土地儲備新規較之前規定，首先精準限定了土地儲備使用范圍，比如優先收儲閑置土地等。其次強化全流程監管，并創新資金平衡機制。這將盤活存量閑置土地，優化土地市場供求關系，助力地方重整土地資產布局。但仍需應對區域土地市場冷熱不均、權屬復雜等挑戰。”中國城投五十人論壇秘書長胡恒松告訴第一財經。
土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備過程中，往往需要巨額融資，而這一融資模式也從此前的從金融機構融資，過渡到依賴地方政府發行土地儲備專項債券融資。
2016年財政部等發文明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，2017年財政部等發行了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，明確了土地儲備專項債融資操作細節。自此地方土地儲備專項債啟動發行，成為地方土地儲備外部融資合法渠道。根據中國債券信息網等數據，2017年至2019年土地儲備專項債發行規模約1.5萬億元。
不過，2019年9月4日的國務院常務會議，明確專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域等，土地儲備專項債隨即被叫停。
胡恒松分析，當時由于土地儲備專項債中部分用于拆遷補償，老百姓拿到這筆資金后購買房子推動了房價上漲，推動當時樓市過火，為了穩住樓市也可能是當時暫停土地儲備專項債的一大考量。另外有些專家分析，土地儲備專項債對穩投資拉動效果不明顯，可能也是被叫停的原因之一。
此后土地儲備融資只能依賴政府財政資金直接投入，包括來自國有土地收益基金、土地出讓收入等。而近些年房地產市場低迷，土地出讓收入大幅下滑，土地儲備專項債重啟呼聲越來越大。為了推動房地產市場止跌回穩，今年土地儲備專項債重啟。
此次《通知》明確發債要求及資金使用主體。比如，申請發行專項債券的土地儲備項目須納入土地儲備計劃；各地要優先將處置存量閑置土地清單中的地塊納入土地儲備計劃（2024年11月7日之后供應的土地不列入存量閑置土地范圍）等。
去年11月7日，自然資源部公布了《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，明確了各地通過專項債收購閑置土地流程、重點，核心是借此減少市場存量土地規模、改善土地供求關系、增強地方政府和企業資金流動性、促進房地產市場止跌回穩。
此次《通知》完善了專項債券申報審核流程，并強調做好資金和收益的綜合平衡。
《通知》稱，一個土地儲備項目由單個或多個地塊組成，根據地塊區位特點、實施期限、項目收益等因素確定項目范圍。專項債券資金可在同一土地儲備項目內不同地塊之間調劑使用，但以單個土地儲備項目為單位，確保項目融資收益平衡。
溫來成表示，此次新規再次強調了使用專項債券的土地儲備項目融資收益平衡，但允許資金在同一項目中各個地塊之間調劑使用，相較之前更為靈活。
胡恒松認為，允許同一項目內跨地塊調劑資金，以整體收益覆蓋債券本息，破解“一地一平衡”導致的收儲僵局，并嚴禁反復回購等空轉操作，壓實地方政府責任。
《通知》要求嚴格監督管理。比如明確地方不得利用專項債券資金反復回購，造成債券資金空轉、虛增財政收入等問題，堅決守住不發生重大風險的底線，切實保障土地使用權人合法權益。
《通知》稱，各地要在評估本地區土地市場供需關系的基礎上，認真做好項目需求論證，合理確定專項債券用于土地儲備的發行期限。
“新規中未明確土地儲備專項債發行期限，有助于緩解地方短期償債壓力。”胡恒松說。
為落實此前國務院規定，此次《通知》明確，對“自審自發”試點地區，土地儲備項目經省級人民政府審核批準后，省級財政部門即可組織發行專項債券，項目清單同步報財政部、自然資源部備案。
目前“自審自發”試點地區包括北京、江蘇、廣東等10個省份及河北雄安新區。今年以來，已有廣東、北京等地發行了部分土地儲備專項債。
